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谋划好绿色发展的 “一带一路”
2015-05-13 09:43
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“一带一路”战略得到了国内外各界的广泛关注,也跃居我国优化经济发展空间格局的三大战略之首。“一带一路”有利于化解我国过剩产能,有利于改善沿线国家基础设施条件,有利于互惠互利的资源配置,有利于促进国际贸易自由化和全球化。然而,从另一方面看,“一带一路”也极有可能成为新一轮产能过剩的催化剂,成为又一回重复建设的助推剂。

在这样的背景下,能否在“一带一路”战略实施前做好环境保护规划,实施中落实环境保护措施,是决定“一带一路”战略实施可持续性的关键所在,也是避免走“先污染后治理”老路的题中之义。

输出的过剩产能不应是黑色

解决过剩产能是“一带一路”的重要战略意义,而过剩产能的背后却是资源错配和严重的环境污染。我国的产能过剩不是周期性产能过剩,也不是结构性产能过剩,而是一种体制性的产能过剩,是财政分权背景下,GDP作为考核地方政府政绩的重要指标被盲目崇拜,使得新增的投资项目与国家的整体规划背道而驰而引发的产能过剩。现有观点普遍认为,“一带一路”有助于扩大外需,化解国内产能过剩的窘境。

然而,通过“一带一路”化解过剩产能并非那么简单。“一带一路”化解的过剩产能大多是污染排放总量大、排放强度高的污染大户。以2013年为例,产能利用率低于80%的行业包括化学纤维制造业、有色金属矿采选业、黑色金属矿采选业、造纸及纸制品业、化学原料及化学制品制造业、非金属矿物制品业、印刷和记录媒介复制业、石油加工和炼焦及核燃料加工业等8个行业。这8个行业的平均污染排放总量为52万吨,平均污染排放强度为37.34吨/万元。相比之下,产能利用率较高的其他行业,其平均污染排放总量仅为6万吨,平均污染排放强度仅为5.66吨/万元。产能过剩行业的污染排放总量和污染排放强度分别为非产能过剩行业的8倍和6倍多。可见,产能过剩不仅派生出更多的行业污染排放总量,更不利于行业技术创新和资源有效配置,致使污染排放强度也居高不下。

因此,在不改变现有生产工艺的前提下,如果为了利用扩大外需和内需的途径将过剩产能彻底化解,势必排放更多的污染。这样的“一带一路”不是绿色可持续的,是对粗放式工业化发展模式的简单复制。“一带一路”输出的过剩产能不应是黑色的,应该是绿色的。决不能让解决过剩产能演变为更多过剩产能,进而派生更多环境污染。

“一带一路”环境管理艰难复杂

经济发展并非一朝一夕之事,环境保护更需作长远打算。在“一带一路”沿线的65个国家中,既有人均GDP过1万美元的经济强国,如新加坡、卡塔尔、文莱、以色列;也不乏人均GDP不足1千美元的经济弱国,如塔吉克斯坦、尼泊尔、阿富汗。一些国家对环境质量改善与人民群众健康的追求已经胜过GDP增长,而另一些国家却还挣扎在生存与否的边缘,为增加GDP不惜付出一切。经济发展阶段不同,对经济发展与环境保护的诉求不同,这些国家难以在经济增长与环境保护的权衡方面达成共识。因此,能否与处于不同发展阶段的沿线各国达成可持续发展共识,协调经济强国与经济弱国的环境保护,实现无差异的、非歧视的“一带一路”环境管理,对“一带一路”沿线的小国、弱国的可持续发展关系重大,对我国自身的生态文明建设也十分关键。

“一带一路”环境管理不仅面临国际协调难的问题,还要防范国内各省的污染升级。目前,国家公布的“一带一路”沿线18个省市中,大部分省市已经为“一带一路”竞相规划、争取政策,生怕搭不上“一带一路”的头班车。例如,陕西提出打造丝绸之路经济带的新起点和桥头堡,新疆提出打造丝绸之路经济带的主力军和排头兵,甘肃提出建设丝绸之路经济带的黄金段,广西提出打造21世纪海上丝绸之路的新门户和新枢纽。除此之外,丝绸之路经济带沿线的青海、宁夏、重庆、四川、云南、河南以及21世纪海上丝绸之路沿线的福建、江苏、浙江、广东、山东、海南等省份也都结合自身特点优势提出了建设“一带一路”的规划方案。然而,正如中国前几轮产能过剩一样,这样的争政策、抢项目,极有可能酿成新一轮重复建设和污染升级。如何实现全国一盘棋,协调“一带一路”沿线各省市的利益关系,避免重蹈钢铁行业、水泥行业重复建设与产能过剩的覆辙,拒绝以往牺牲环境换取政绩的增长模式,这些问题都对“一带一路”环境管理提出了巨大挑战。

另外,“一带一路”沿线省市面临的环境问题大不相同,这也决定“一带一路”环境管理要更加艰难与复杂。首先,“一带”沿线省市大多是生态脆弱区,例如青海、西藏、宁夏,他们承担着全国生态涵养的重要功能,环境基础设施建设也不完善。这些地区在“一带一路”建设中到底应当承担怎样的角色,是坚持生态涵养,还是投身建设?其次,“一路”沿线省市大多是环境超载区,例如上海、广东、浙江。他们已经在过去几十年的压缩式发展中欠下许多环保旧账。是先还旧账,还是再欠新账?

“一带一路”应规避环境风险

要想解决“一带一路”沿线国家和我国各省市的历史环境问题,规避未来环境风险,需要从以下几个方面入手:

第一,加强环保科普教育,争取达成环保共识,消除“一带一路”的环保顾虑。如前所述,“一带一路”沿线各国的发展阶段各异,一些工业化水平较低的中亚、中东地区即将面临“一带一路”建设带来的新环境问题,而一些工业化水平较高的地区则面临新老环境问题的叠加。对于前者,中国有责任、有义务帮助他们走可持续发展的富裕道路,而不是如某些发达国家一样,将这些小国、穷国当成污染避难所。对于后者,中国有信心、有耐心与之达成共识,建立经济强国与经济弱国的环境管理桥梁,共同建设“一带一路”的生态文明。

第二,建立“丝路环保基金”,核算各国排污贡献,按比例缴纳环保公积金。我们生活在同一片蓝天下,在保护环境上,没有任何一个国家可以独善其身。不论是高收入国家,还是低收入国家,都有责任在发展经济的同时改善环境质量。然而,并不是每个国家都有能力将更多的资金投入到环境基础设施建设与污染综合治理上,污染问题更不会等这些国家有了充足资金后才产生与暴发。因此,建议成立“丝路环保基金”,主要用于“一带一路”沿线欠发达国家的环境基础设施建设与环境突发事件处理。基金来源方面,可以借鉴企业公积金与公益金的处理方式,按各国污染排放总量核算排污贡献。排污贡献越高,缴纳比例越高;排污贡献越低,缴纳比例越低。这样做不仅能够帮助暂时没有能力处理环境污染问题的欠发达国家既保证温饱,又顾及环保;还能激励并约束“一带一路”沿线国家采取科学的发展方式,降低环境污染,实现可持续发展。

第三,开展城市环境总体规划,实施差异化、精细化、动态化、空间化的环境管理。“一带一路”战略对于我国沿线省份来说的确是一次前所未有的机遇,甚至也被一些欠发达地区视为救命稻草。然而,越是急于发展,就越不能急于求成。对于“一带一路”沿线各省市,应当结合其资源环境特点,在“一带一路”建设中合理定位,积极开展城市环境总体规划工作,以规划定目标,以目标圈空间,以空间助协调,以协调保环境,通过差异化、精细化、动态化、空间化的环境管理打造世界绿色增长极。

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