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《关于构建绿色金融体系的指导意见》的解读
2017-07-13 17:20
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《意见》体现了一系列重要的创新。比如,绿色金融过去通常被狭义地理解为绿色信贷,但《意见》中倡导的绿色金融体系则包括了绿色债券、绿色股票指数及相关产品、绿色发展基金、绿色保险、碳金融等所有主要金融工具。再比如,过去的绿色信贷政策主要集中在对“两高一剩”行业的限制性措施,而《意见》则强化了对绿色投融资的若干激励机制,包括再贷款、贴息、担保、政府参与的绿色基金投资、宏观审慎评估、简化审批流程等措施。另外,设立国家级的绿色发展基金、建立强制性环境信息披露和强制性环境责任保险制度也是十分重要的绿色金融领域的创新。

一、《意见》是支持我国绿色投资的强有力的政策信号

要实现我国治理环境污染的目标和在2030年或之前碳排放达峰目标的国际承诺,预计每年需要3万亿元到4万亿元人民币的绿色投资。但是,业界估计财政资金只能覆盖绿色投资的15%左右,因此绝大部分的绿色投资需要来自社会资金。也就是说,我们亟需动员和激励大量社会资本投入到绿色产业。而社会资本往往会担心政府是否在绿色投资方面有明确的战略目标和支持性的政策导向。在目标和政策不确定的情况下,社会资本往往会给未来的项目收益很高的“折现率”,银行和其他投资者也往往会对投资收益要求很高的“风险溢价”,因此会导致融资贵、融资难的问题。

这个由中央深改小组讨论通过、国务院同意的七部委《意见》的出台,标志着我国从最高战略层面到各相关部委的层面已经形成高度共识,决心全力支持和推动我国的绿色投融资,加速经济向绿色化转型。我认为,《意见》将成为引导金融业和绿色企业开展绿色投融资的一个重要的、积极的政策信号,有助于降低投资者对政策不确定性的担心,鼓励更多的“非绿色投资者”加入绿色投资者的行列。

二、《意见》首次给出了绿色金融的“官方”定义,有助于绿色金融产品的界定,为通过“声誉效应”来激励绿色投资提供基础

由于绿色金融还是一个比较新的概念,国际国内对其范畴和内涵的理解各有不同,而不同的理解可能会影响政策导向。《意见》的第一条明确表示,“绿色金融是指为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动,即对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、项目运营、风险管理等所提供的金融服务。”这是国内迄今为止最为权威的关于绿色金融的定义。这个定义至少包括几层意思:一是绿色金融的目的是支持有环境效益的项目,而环境效益包括支持环境改善(如减少污染排放)、应对气候变化(如降低碳排放)和资源高效利用(如节能和各种资源循环利用);二是给出了绿色项目的主要类别,这对未来各种绿色金融产品(包括绿色信贷、绿色债券、绿色股票指数等)的界定和分类有重要的指导意义;三是明确了绿色金融包括支持绿色项目投融资、项目运营和风险管理的金融服务,说明绿色金融不仅仅包括贷款和证券发行等融资活动,也包括绿色保险等风险管理活动,还包括有多种功能的碳金融业务。明确界定绿色金融,并在此基础上对绿色金融产品贴标,有助于绿色企业和绿色投资者获得应有的“声誉效应”,并以此激励更多的绿色投资。

三、《意见》包括了通过贴息、担保、再贷款、宏观审慎评估、简化审批、PPP等对绿色金融的具体激励措

部分绿色项目虽然有较好的环境效益,但由于回报率不够高,难以吸引足够的社会资本,因此需要一定的财政、金融和监管类的激励机制来降低融资成本或提高项目收益,以帮助投资者达到合理的回报率。《意见》中的许多内容都体现了对绿色金融的激励,比如,可以通过再贷款(即央行向金融机构提供较低成本的资金来支持绿色信贷和绿色投资)、专业化担保机制(以降低绿色项目的风险溢价)、财政贴息(以降低企业所支付的绿色信贷的融资成本)等方式来支持绿色信贷;探索将绿色信贷纳入宏观审慎评估框架,对有良好绿色表现的银行予以一定的激励;支持地方政府通过专业化担保和增信机制及其他措施来降低绿色债券的融资成本;对绿色债券和相关产品的发行,提高核准(备案)效率,以降低行政成本;通过将绿色项目与相关高收益项目打捆鼓励社会资本参与绿色项目。

四、《意见》首次提出了建立国家级的绿色发展基金

过去,我国绿色金融主要局限在绿色信贷。但是,很多绿色项目,尤其是新的绿色项目,首先需要的是股权融资,因为它需要有资本金才能进一步做债务融资。所以要通过建立一些绿色股权基金来推动绿色项目的股权融资。很多绿色项目是比较新的,从技术上来讲,民间觉得风险比较大,也面对着政策上的不确定性。由于这些不确定性,民间资金不太愿意投入到这些绿色项目。而政府背景的基金参与投资这些项目后,可以大大降低民间资金对于这类项目的风险嫌恶,使得民间资金愿意跟投。《意见》第一次提出将“设立国家绿色发展基金,投资绿色产业,体现国家对绿色投资的引导和政策信号作用”。从国际上看,像中国这样在国家层面上设立绿色发展基金,是少有的一种中央政府对绿色发展的强力承诺。一个可比的案例是成立于2012年的英国绿色投资银行。虽然这个机构叫“银行”,但它不能吸储、不能发债,因此事实上也是一个绿色基金。

五、为进一步推动绿色债券市场发展,《意见》提出统一绿色债券标准和完善相关业务指引

发展绿色债券市场有多方面的好处:为绿色企业和项目开辟新的融资渠道、解决银行和企业期限错配、为投资者提供新的资产类别、通过“声誉效应”强化发行人的绿色投资行为。2015年年底,中国人民银行和中国金融学会绿色金融专业委员会同时发布了绿色金融债的公告和《绿色债券项目支持目录(2015版)》,启动了中国绿色债券市场。此后,发改委和两个证券交易所相继发布了关于绿色企业债和绿色公司债的指引。2016年以来,中国绿色债券发行量已经成为全球第一。《意见》提出下一步完善绿色债券市场的若干发展方向,包括“建立和完善国内对绿色债券的界定标准”,其目的是防范监管套利的风险,也有助于降低投资者对绿色债券的“搜寻”成本;“研究探索绿色债券第三方评估和评级标准”,以保证第三方认证和绿色评级能客观、有效地评价绿色债券发行人和支持项目的环境效益,并强化发行人完善环境信息披露的动力。

六、《意见》明确了强化环境信息披露的要求

只有提供了充分的企业环境信息,包括二氧化碳和各种污染物排放量的数据,投资者才能判断哪些企业是绿色的,哪些是污染型的,哪些是深绿的,哪些是浅绿的。换句话说,只有提供了环境信息,资本市场才能用脚投票,将更多的资金投入到绿色企业,减少对污染性企业的投资。目前,国际上已有20多家证券交易所推出上市公司ESG信息披露要求或指引,至少有7家交易所已经强制要求上市公司披露环境信息。我国大陆的深交所、上交所在ESG信息披露方面颁布了相应的通知或指引文件,但对多数上市企业来说还是以自愿披露为主,因此目前实际披露环境信息的上市公司只有20%左右。

《意见》提出,要逐步建立和完善上市公司和发债企业强制性环境信息披露制度;对属于环保部门公布的重点排污单位的上市公司,研究制定并严格执行对主要污染物达标排放情况等内容的信息披露要求。我认为,在具体实施过程中,可以采取分阶段走的办法:在第一阶段,对环境高风险行业的企业和发行绿色债券企业采取强制性披露要求,对其他企业采用“不披露就解释”的半强制要求;在第二阶段,将强制性披露要求推广到全部上市公司和发债企业。

七、《意见》明确支持发展各类碳金融产品

去年,中国向世界承诺到2030年左右二氧化碳排放达到峰值的目标,并宣布在2017年启动运行全国性的碳交易市场。这将是推动我国经济结构向低碳、绿色转型的一个十分重要的动力。

碳交易是一项“政府创造、市场运作”的制度安排,是解决温室气体排放等环境负外部性问题的重要手段。2005年到2013年间,被碳交易机制覆盖的欧盟地区企业总减排量达到13%。碳交易和在此基础上的碳金融市场至少可以发挥以下几方面的作用:一是抑制排放总量的功能,即通过控制配额总量,实现总体减排的目标;二是价格发现功能,通过价格信号实现碳配额资源在空间上的优化配置;三是成本分担功能,即让高排放者向低排放者支付,事实上起到共同为减排买单的作用;四是为减排者提供融资的功能,即通过向有未来碳收益的企业提供融资来支持其发展;五是为碳市场参与者提供风险管理工具。

《意见》指出,要“促进建立全国统一的碳排放市场”,“有序发展碳远期、碳掉期、碳期权、碳租赁、碳资产证券化和碳基金等碳金融产品”,“探索研究碳排放权期货交易”。《意见》的出台,将鼓励银行、证券、保险、基金等金融机构的参与,促进形成规模化交易的制度安排和金融交易活动。碳金融市场也将包括各类以未来碳收益为支持或抵(质)押的贷款和通过债券和股票市场的融资。

八、《意见》明确在环境高风险领域建立强制责任保险制度

全国每年发生突发环境事件数百起。很多环境事故的责任人都是中小企业,发生事故以后企业就倒闭了,因此没有人来支付环境修复的成本。而受害者一般是事故现场周围的居民,会强烈要求政府处理,从而使环境事故演变成地方财政压力和财政风险。为了解决这个问题,必须要建立绿色保险制度。发达国家的绿色保险大部分是自愿投保。这是因为,发达国家环境方面的法律法规比较健全,环境执法力度也比较强,许多企业和股东为了避免未来可能发生的环境法律责任,自愿到保险公司购买环境责任险。但在国内,这种自愿性环境责任保险的推广不是很顺利。

《意见》提出要在“按程序制(修)订环境污染强制保险相关法律或行政法规”。不少学者指出,未来应该用法律或法规的形式,在环境高风险行业中(比如采矿、冶炼、皮革、危险品运输和仓储等行业)建立强制性的环境责任保险制度。目前,应该开展更多的环境责任保险试点,为在全国范围内推广环境责任保险创造条件。

九、《意见》首次提出开展对环境风险的压力测试

由于一些金融机构对污染性投资所带来的对自身的市场和信用风险缺乏分析能力,因此可能导致对污染性行业的过度投资。去年开始,工商银行已经率先通过压力测试开始探索环境风险对银行造成的风险。工行在几个行业领域做了环境风险对银行不良贷款率影响的分析,比如说火电、水泥、钢铁、化工等行业。这些行业的污染比较严重,但是其所面临环境风险还没有全部转化为信用风险。这是因为,未来会出台很多环境方面的政策、法规和新的市场机制。如果环境执法监管力度提高后,原本逃避缴费的企业就必须要对其污染物排放付费,从而使企业的生产成本上升。全国碳交易市场将在2017年正式启动,如果控排企业的减排目标难以实现,就必须去市场上购买碳配额,也会产生更多开支。所以,很多污染型企业将会面临成本上升、收益下降的情况。对银行来说,这些企业的不良贷款率也会相应上升。如果通过压力测试可以估计出这些环境高风险行业的未来不良贷款率,由此得出环境风险和未来信用风险之间的定量关系,从而使银行能够重新审视自己的资产配置,激励其减少对污染行业的贷款,同时加大对绿色行业的资金投入。

《意见》提出,要“支持银行和其他金融机构在开展信贷资产压力测试时,将环境和社会风险作为重要的影响因素”,这主要是鼓励银行业金融机构研究分析环境因素对信用风险的影响。《意见》还提出,要“提升机构投资者对所投资资产涉及的环境风险和碳排放的分析能力,就环境和气候因素对机构投资者(尤其是保险公司)的影响开展压力测试”。其背景是国际上已有不少机构投资者关注到一些碳强度过高的资产可能成为“搁浅资产”,即由于未来碳排放受限,长期来看这些资产的市场价值可能大幅下降。

十、《意见》丰富了绿色金融领域国际合作的内容

今年以来,我国倡议成立了G20绿色金融研究小组,该小组提出的发展绿色金融的全球倡议已写入成都G20财长和央行行长公报。在G20绿色金融研究小组的影响下,一些国家开始规划本国绿色金融的发展。过去一年多,我国的一些银行和企业也在海外成功发行了绿色债券,金砖银行最近成为首个在国内熊猫债市场发行绿色债券的国际组织。

在此基础上,《意见》提出进一步开展绿色金融领域的国际合作、继续在G20框架下推动全球形成发展绿色金融的共识,推广与绿色信贷和绿色投资相关的自愿原则,支持我国金融机构和企业到境外发行绿色债券,引导国际资金投资于我国的绿色债券、绿色股票和其他绿色金融资产,鼓励设立合资绿色发展基金,支持国际金融组织和跨国公司在境内发行绿色债券,开展绿色投资,推动在我国参与的对外投资项目中强化环境风险管理,提高环境信息披露水平,使用绿色债券等绿色融资工具。

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